СТАНОВИЩЕ
НА КАМАРА НА СТРОИТЕЛИТЕ В БЪЛГАРИЯ
Относно: § 80 от Преходните и заключителните разпоредби на Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за хазарта, с който се предлага изменение в чл. 3, ал. 1 от Закона за ограничаване на плащанията в брой чрез въвеждане на пълна забрана за плащанията в брой между строителни предприятия, изпълнители и подизпълнители по договори за строителни и монтажни дейности, доставки на строителни материали, техника и оборудване, както и за свързаните с тях услуги.
Камарата на строителите в България изразява своето несъгласие с предложението, съдържащо се в § 80 от посочения по- горе законопроект, и счита, че същото следва да бъде преразгледано преди внасянето му за разглеждане от Народното събрание.
Предложената разпоредба въвежда безпрецедентна по своето естество и обхват регулация, която засяга единствено строителния сектор, без да са изложени достатъчно мотиви, анализи и доказателства за необходимостта от подобна законодателна намеса. По-конкретно:
- КСБ подкрепя усилията за ограничаване на „сивата икономика“, но счита, че това следва да се реализира чрез добре обмислени, пропорционални и ефективни мерки.
Строителният бранш последователно подкрепя политиките за повишаване на прозрачността на стопанския оборот, ограничаване на недекларираната икономическа дейност и подобряване на събираемостта на публичните вземания. Считаме обаче, че законодателните мерки в тази насока трябва да бъдат основани на задълбочена оценка на въздействието и на доказана необходимост от тяхното въвеждане.
В представените материали към законопроекта не се съдържат убедителни данни, които да обосноват необходимостта от пълна забрана на плащанията в брой в строителството, нито анализ на очакваните икономически и административни последици от подобна мярка. Поради това предложението поражда основателни съмнения относно неговата пропорционалност и ефективност.
- Липсва обяснение и мотивировка, защо ограничението е насочено единствено към строителния сектор.
Особено обезпокоително е обстоятелството, че предвидената забрана се отнася изключително до строителните предприятия, изпълнители и подизпълнители.
В мотивите към законопроекта не се съдържа аргументация, защо именно строителството е избрано като единствен сектор, за който да бъде въведен подобен режим. Не са представени данни, които да доказват, че строителният бранш създава по-висок риск от останалите отрасли на икономиката или че съществува необходимост от специално и по-строго третиране спрямо него. Предложената в мотивите към законопроекта аргументация е твърде обща и подчертано абстрактна – подобни съображения, вследствие именно на неопределената си, лишена от конкретика формулировка, лесно биха могли да бъдат отнесени към която и да е икономическа дейност, без обаче да се отчитат основните специфики на свободния пазар като цяло и на предоставянето на строителни услуги в частност. В допълнение, в мотивите се създава презумпция, че икономическите и финансови операции, съпътстващи строителния бизнес, са цялостно лишени от необходимата прозрачност и проследимост – предположение, което следва да се квалифицира най-малкото като недоказано.
Подобен подход поставя строителния бизнес в по-неблагоприятно положение спрямо останалите икономически субекти и създава предпоставки за неравнопоставеност между отделните стопански сектори, без наличие на обективно и публично обосновано основание за това. Нещо повече, така формулираната регламентация на практика дискриминира субектите, предоставящи строителни услуги, спрямо другите участници в пазарните правоотношения, при това без наличието на ясен и обективен критерий, обуславящ необходимостта от така възприетия законодателен подход.
В мотивите към законопроекта са изложени съображения, че предложената мярка е от естество да предотврати „укриването на приходи“ и „намаляване на данъчните задължения“. Тук следва да се подчертае, че ефективното генериране на данъчни приходи зависи на първо място от наличието на среда, способстваща за безпрепятствено и активно реализиране на пазарните взаимоотношения между икономическите субекти. Въвеждането на предвидената рестриктивна мярка обаче би имало тъкмо обратния ефект, а именно увеличаване на нерегламентираните плащания с цел преодоляване на пречките, затрудняващи гладкото протичане на тези пазарни взаимоотношения и съпровождащите ги финансови потоци.
- КСБ не подкрепя пълната забрана на плащанията в брой, тъй като тя ще създаде значителни практически затруднения, без да гарантира изсветляване на строителния процес.
Строителната дейност се характеризира с многостепенни договорни взаимоотношения, участие на множество подизпълнители, доставки на материали и техника в различни населени места и обекти, както и с необходимост от оперативност при уреждането на текущи плащания.
Пълната забрана за разплащания в брой ще доведе до:
- увеличаване на административната тежест за строителните предприятия;
- допълнителни банкови и финансови разходи;
- затруднения при изпълнението на дейности в населени места с ограничен достъп до банкови услуги;
- забавяне на плащанията по веригата на изпълнение;
- усложняване на отношенията между изпълнители, подизпълнители и доставчици.
Същевременно, липсват доказателства, че подобна крайна мярка ще доведе до реално ограничаване на сивата икономика или до по-висока прозрачност в сектора. Изсветляването на строителния процес следва да се постига чрез ефективен контрол, дигитализация на процесите, проследимост на стопанските операции и засилване на административния надзор, а не чрез абсолютна забрана на един законово признат способ за плащане. Необосновано, предмет на забраната е разплащането на всякакви услуги, свързани със строителната дейност, в т.ч. и съвсем рутинни, незначителни по своя мащаб работи, без това да е подкрепено от пазарни, икономически, логически или каквито и да са други аргументи.4. Предложената мярка противоречи на принципите на пропорционалност и обоснованост при държавната регулаторна намеса
Предвидената в § 80 забрана представлява съществено ограничение върху свободата на стопанска инициатива и начина на осъществяване на търговските отношения в строителния сектор. Подобна намеса следва да бъде надлежно мотивирана, основана на конкретни факти и подкрепена с оценка на въздействието, доказваща необходимостта от въвеждането ѝ.
Съгласно чл. 19, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията на Република България законът гарантира еднакви правни условия за стопанска дейност на всички граждани и юридически лица и създава условия за свободна стопанска инициатива. В този смисъл всяко ограничение следва да бъде необходимо, обосновано и съразмерно на преследваната цел.
В случая не е доказано, че пълната забрана за плащания в брой именно в строителния сектор е единственото или най-подходящото средство за постигане на заявената цел за ограничаване на сивата икономика.
________________________________________
- Предложението е в противоречие с принципа на равнопоставеност на стопанските субекти
С § 80 се въвежда специален ограничителен режим, приложим единствено към строителната дейност, без аналогични изисквания за останалите отрасли на икономиката.
Липсата на обосновани мотиви защо един конкретен сектор е отделен и подложен на по-тежък регулаторен режим поражда съмнения за съответствието на предложението с принципа на равнопоставеност и недопускане на необосновано различно третиране на стопанските субекти.
Вносителят не е представил анализ дали подобни рискове от недекларирани плащания съществуват и в други икономически дейности, нито защо се предлага изключително секторно ограничение, вместо общ режим с еднакво приложение за всички участници в икономическия оборот.
- Предложението не съответства на принципите на Закона за нормативните актове
Съгласно чл. 26 от Закона за нормативните актове при изработването на нормативните актове следва да бъдат спазвани принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост и съгласуваност.
От представените мотиви не става ясно:
- по какъв начин е извършена оценка на въздействието върху строителния сектор;
- какви ще бъдат преките финансови последици за предприятията;
- какъв е очакваният количествен ефект върху ограничаването на сивата икономика;
- защо е избран именно най-тежкият възможен регулаторен подход, а не поетапни или рисково базирани мерки.
Поради това считаме, че предложението не отговаря в достатъчна степен на изискванията за предварителна обоснованост и ефективност на нормативното регулиране.
Трябва да обърнем и специално внимание и на възприетата законодателна техника, чрез която се прокарва забраната, визирана в § 80 ПЗР на законопроекта. По-конкретно, обществените отношения, касаещи изпълнението на строителни дейности, нямат допирни точки с тези, регулирани от Закона за хазарта. Липсва изискуемия систематично и функционално обусловен подход, необходим за адекватно нормативно регулиране на правоотношенията, предмет на проектозакона в тази му част. Начинът, по който е наложена разглежданата забрана, е сам по себе си симптоматичен за цялостната ѝ несъстоятелност.
В заключение, КСБ счита, че § 80 следва да отпадне изцяло от законопроекта, тъй като въвежда необосновано секторно ограничение, което създава значителна административна и финансова тежест за строителния бизнес, без да е доказана неговата необходимост, съразмерност и ефективност. В случай че държавата цели допълнително ограничаване на плащанията в брой, следва да бъдат разгледани алтернативни механизми с общо приложение, основани на анализ на риска, оценка на въздействието и широко обществено обсъждане с представителите на засегнатите икономически сектори.
